UISH

Sezione 1 – Pianifica dal punto di vista giuridico il tuo GDU

a cura del Dipartimento Scienze Giuridiche, Università di Firenze

Erik Longo e Valentina Pagnanelli

1.1 Premessa

I Gemelli Digitali Urbani (GDU) sono rappresentazioni digitali di asset fisici, processi e sistemi della città. Integrano dati, modelli analitici, simulazioni e, quando previsto, tecniche di apprendimento automatico per descrivere, monitorare e aggiornare dinamicamente fenomeni urbani quali la mobilità, l’ambiente, i servizi pubblici locali e la pianificazione territoriale.

Per un Comune, tuttavia, il GDU non è soltanto una piattaforma tecnologica. È un’infrastruttura pubblica digitale che può incidere sull’organizzazione amministrativa, sull’erogazione dei servizi, sulle scelte di governo del territorio e, in alcuni casi, sui diritti e sulle libertà delle persone. Per questo motivo la sua progettazione deve essere accompagnata sin dall’inizio da una pianificazione giuridica chiara.

Il presente testo si rivolge ai soggetti pubblici, in particolare ai Comuni, alle reti di città del network UISH e ad altri soggetti che intendono pianificare, realizzare o gestire un GDU. L’obiettivo è fornire una traccia di lavoro per impostare correttamente il progetto sotto il profilo giuridico-amministrativo, organizzativo e documentale.

Il percorso proposto si articola in due parti:

• cinque principi guida, da applicare lungo tutto il ciclo di vita del GDU;
• undici fasi operative (dalla Fase 0 alla Fase 10), ciascuna collegata ad attività, atti e verifiche da predisporre.

Per gli approfondimenti sul trattamento dei dati personali, sulle tecnologie abilitanti, sull’intelligenza artificiale, sulle decisioni amministrative e sulla cittadinanza digitale si rinvia alle sezioni 2 (cittadinanza digitale), 4 (dati personali), 5 e 6 (intelligenza artificiale e software) e 7 (decisioni amministrative) del presente Vademecum.

Il presente testo deve essere utilizzato come guida trasversale per la progettazione giuridica dei dimostratori UISH. Per ciascun caso d’uso, l’amministrazione dovrà verificare la base giuridica, i dati trattati, i ruoli dei soggetti coinvolti, gli impatti sui diritti, i requisiti di sicurezza, gli obblighi di trasparenza e le modalità di monitoraggio.

Secondo il progetto UISH, il GDU può essere sviluppato secondo una logica modulare, attraverso l’attivazione progressiva di singoli ambiti funzionali, territoriali o tematici. L’amministrazione potrà quindi avviare il progetto a partire da uno o più casi d’uso prioritari – ad esempio mobilità, ambiente, energia, servizi pubblici o pianificazione urbana – estendendo successivamente l’infrastruttura ad altri domini della città. Inoltre, occorre tenere in considerazione che le valutazioni giuridiche variano a seconda del layer: mobilità, ambiente, energia, sicurezza, welfare, patrimonio culturale, rifiuti, ecc.

Sull’adozione di una strategia per il coinvolgimento dei cittadini nel gemello digitale urbano si veda la sezione 2, denominata “Coinvolgi il cittadino, sviluppa processi di partecipazione digitale e costruisci la smart community”.

1.2 Principi guida per lo sviluppo del GDU

Nella progettazione di un GDU, l’amministrazione comunale, le università, i centri di ricerca, le società partecipate, i fornitori e i partner privati devono operare secondo cinque principi guida. Essi non corrispondono a fasi isolate: devono orientare tutte le decisioni progettuali, tecniche e organizzative.

1.2.1 Inquadrare giuridicamente il progetto

• Prima di avviare il GDU, il Comune deve individuare il quadro normativo applicabile e chiarire le finalità pubbliche perseguite.
• Il progetto deve essere valutato alla luce della disciplina in materia di protezione dei dati personali, di cybersecurity, di accessibilità, di interoperabilità, di trasparenza amministrativa, di proprietà intellettuale, di riutilizzo dei dati pubblici e di contratti pubblici.
• L’inquadramento deve considerare sia le fonti vincolanti, come GDPR, AI Act, Data Governance Act, Data Act, NIS2, CAD, Codice dei contratti pubblici e normativa sull’accessibilità, sia le linee guida e gli standard tecnici di AgID, ACN, Garante privacy, EDPB e organismi di standardizzazione.
• L’esito atteso è una base giuridica solida, utile a prevenire sovrapposizioni di competenze, usi impropri dei dati e incertezze sulle responsabilità.

1.2.2 Definire responsabilità e ruoli

• Il GDU coinvolge diversi soggetti: amministrazioni, uffici comunali, enti di ricerca, fornitori, società partecipate e partner privati. Ciascuno deve sapere quali funzioni svolge e di quali attività risponde.
• Il Comune deve distinguere tra responsabilità strategiche, operative, tecniche, contrattuali, di privacy, di cyber e di controllo. Questa distinzione deve risultare da atti organizzativi, accordi, convenzioni, contratti o policy interne.
• Anche quando alcune attività sono affidate all’esterno, l’amministrazione deve poter dimostrare il rispetto dei principi di legalità, di proporzionalità, di trasparenza e di buon andamento.
• Nei casi in cui il GDU supporti decisioni pubbliche, devono essere previsti la supervisione umana, la tracciabilità delle valutazioni e il controllo democratico.

1.2.3 Governare i dati in modo consapevole

• Il dato è la risorsa centrale del GDU. Dati incompleti, non aggiornati o non affidabili possono generare simulazioni errate e decisioni amministrative distorte.
• Il Comune deve disciplinare la raccolta, l’integrazione, l’accesso, la condivisione, la conservazione, l’aggiornamento e il riutilizzo dei dati personali e non personali.
• Per i dati personali occorre rispettare i principi di liceità, correttezza, trasparenza, limitazione della finalità, minimizzazione, esattezza, limitazione della conservazione, sicurezza e accountability. Per la limitazione della conservazione (art. 5, par. 1, lett. e), GDPR) vanno stabiliti i tempi di conservazione delle serie storiche accumulate dal gemello, al termine dei quali i dati personali sono cancellati o resi anonimi.
• Per tutti i dati, anche non personali, devono essere definiti criteri di qualità, interoperabilità, tracciabilità, sicurezza, livelli di accesso e regole di valorizzazione nell’interesse pubblico.

1.2.4 Bilanciare innovazione e diritti fondamentali

• Il GDU può migliorare l’efficienza amministrativa, la sostenibilità urbana, la pianificazione territoriale e la qualità dei servizi. Tuttavia, può anche generare rischi per la privacy, la non discriminazione, l’accesso equo ai servizi, la trasparenza e la partecipazione democratica.
• Il progetto deve seguire un approccio human-centric: la tecnologia deve restare al servizio dell’interesse pubblico ed essere compatibile con i principi dello Stato di diritto.
• Devono essere previsti valutazioni d’impatto, supervisione umana, audit, criteri di spiegabilità degli output algoritmici e procedure per contestare decisioni fondate, anche solo in parte, su elaborazioni automatizzate.
• La fiducia dei cittadini dipende dalla capacità dell’ente di rendere comprensibili finalità, dati utilizzati, logiche di funzionamento e garanzie adottate.

1.2.5 Progettare il GDU come infrastruttura di rete

• Il GDU non dovrebbe essere concepito come un sistema chiuso del singolo Comune. Nell’ambito del progetto UISH e, più in generale, nelle esperienze europee più mature, il valore del GDU cresce quando può interoperare con altri Comuni, Regioni, infrastrutture nazionali e piattaforme europee.
• La cooperazione può fondarsi su accordi tra pubbliche amministrazioni, convenzioni, unioni di comuni, società in-house, consorzi, protocolli d’intesa o partenariati di ricerca e innovazione.
• La forma giuridica scelta deve essere coerente con la governance, la responsabilità, la titolarità dei dati, la proprietà intellettuale, la portabilità e le regole di uscita dalla rete.
• Sin dalla progettazione occorre adottare standard comuni: modelli di dati condivisi, ontologie, API documentate, criteri di sicurezza e procedure di interoperabilità.

1.3 Fasi operative di sviluppo del GDU

Le fasi seguenti non sono rigidamente sequenziali. Alcune attività devono avviarsi sin dall’inizio e proseguire per l’intero ciclo di vita del progetto. La classificazione serve a rendere più chiara la programmazione del lavoro e degli atti amministrativi.

1.3.1 Fase 0 - Avvio del progetto e analisi preliminare

Questa fase serve a legittimare il progetto e a chiarire il perché l’ente intende realizzare il GDU. In questo documento ci riferiremo esplicitamente all’ente Comune, inteso come il soggetto che poi costituisce il GDU. Secondo quanto previsto dal progetto UISH, tali attività devono essere progettate in collaborazione con altri soggetti pubblici.

L’amministrazione dell’ente deve verificare la sostenibilità giuridica, tecnica, organizzativa ed economica, con particolare attenzione ai dati, alla sicurezza, all’interoperabilità e alla coerenza con gli strumenti di pianificazione esistenti.

1.3.1.1 Checklist operativa

1.3.2 Fase 1 - Privacy by design e data protection

La protezione dei dati personali deve essere integrata nella progettazione del GDU, non aggiunta in una fase successiva.

Per i trattamenti svolti dal Comune assume normalmente rilievo l’art. 6, par. 1, lett. e), GDPR, da collegare a una fonte normativa o a un atto dell’ente che specifichi finalità, soggetti e categorie di dati.

1.3.2.1 Checklist operativa

1.3.3 Fase 2 - Decisioni automatizzate, algoritmo e supervisione umana

Quando il GDU incide su permessi, ZTL, allerte, gestione del traffico, tariffe o altri servizi, il Comune deve evitare decisioni opache o integralmente automatizzate.

Per i provvedimenti amministrativi devono essere garantite la conoscibilità della logica, la non esclusività della decisione algoritmica e la non discriminazione algoritmica.

1.3.3.1 Checklist operativa

1.3.4 Fase 3 - Scelta delle tecnologie e sistemi di IA

La scelta tecnologica incide su sicurezza, interoperabilità, trasparenza e responsabilità dell’ente.

Molti sistemi di IA integrati in un GDU possono rientrare tra quelli ad alto rischio, soprattutto quando sono utilizzati come componenti di sicurezza nella gestione e nel funzionamento delle infrastrutture digitali critiche, del traffico stradale o della fornitura di acqua, gas, riscaldamento o elettricità (All. III, punto 2, AI Act) o per valutare l’ammissibilità a prestazioni e servizi pubblici essenziali (All. III, punto 5, lett. a)). Per i sistemi del punto 2 la valutazione d’impatto sui diritti fondamentali (FRIA) non è dovuta (art. 27, par. 1, AI Act). Gli obblighi per i sistemi ad alto rischio dell’allegato III si applicano dal 2 dicembre 2027 (v. il prospetto delle date di applicazione nella Sezione 5, § 5.3). Il Comune deve chiarire se agisce in qualità di deployer e quali obblighi ne derivino.

1.3.4.1 Checklist operativa

1.3.5 Fase 4 - Modello di governance

La governance deve stabilire chi decide, chi gestisce, chi controlla e chi risponde delle singole componenti del GDU.

Il modello può essere centralizzato, partecipativo, modulare, intercomunale o basato su cooperazione pubblico-privata. La scelta deve essere motivata in relazione agli obiettivi dell’ente.

1.3.5.1 Checklist operativa

1.3.6 Fase 5 - Acquisizione di tecnologie e servizi

Il procurement è uno snodo strategico: determina il grado di autonomia tecnologica del Comune e il controllo sul patrimonio informativo pubblico.

Il contratto deve disciplinare proprietà e disponibilità dei dati, standard aperti, portabilità, reversibilità, audit, manutenzione, sicurezza, responsabilità e uscita dal servizio.

1.3.6.1 Checklist operativa

1.3.7 Fase 6 - Disciplina e valorizzazione dei dati

Il Comune deve trattare i dati urbani come un patrimonio pubblico strategico.

La valorizzazione dei dati deve essere bilanciata con la protezione dei dati personali, la sicurezza, la riservatezza, i segreti tecnici, i limiti di accesso e l’interesse pubblico.

1.3.7.1 Checklist operativa

1.3.8 Fase 7 - Sicurezza informatica e gestione del rischio

La sicurezza non è un requisito accessorio: è condizione di affidabilità del GDU e dei servizi pubblici che vi si appoggiano.

Le misure devono essere proporzionate al rischio e aggiornate periodicamente, tenendo conto di NIS2, d.lgs. 138/2024, indicazioni ACN, perimetro nazionale cyber, cloud PA e PSN ove applicabili.

1.3.8.1 Checklist operativa

1.3.9 Fase 8 - Integrazione con la pianificazione urbana

Il GDU deve supportare, non sostituire, la pianificazione pubblica.

Le simulazioni digitali possono migliorare la fase istruttoria, il monitoraggio e la programmazione, ma devono essere collegate agli strumenti di pianificazione e ai procedimenti amministrativi previsti dalla legge.

1.3.9.1 Checklist operativa

1.3.10 Fase 9 - Trasparenza, partecipazione e accountability

La trasparenza serve a rendere comprensibili le finalità, le tecnologie, i dati e le responsabilità del GDU.

La partecipazione e l’accessibilità evitano che l’innovazione produca esclusione o sfiducia. Dashboard, cruscotti e canali digitali devono rispettare le regole di accessibilità e, quando necessario, essere affiancati da modalità non digitali.

1.3.10.1 Checklist operativa

1.3.11 Fase 10 - Monitoraggio, valutazione e aggiornamento

Il GDU è un sistema dinamico. Norme, tecnologie, dati e bisogni urbani cambiano: anche le valutazioni giuridiche e organizzative devono essere aggiornate.

Il monitoraggio continuo non è solo un controllo di conformità, ma anche uno strumento di miglioramento progressivo e di accountability verso i cittadini e gli organi politici.

1.3.11.1 Checklist operativa

1.4 Indicazioni operative trasversali

Le fasi sopra descritte devono essere gestite in modo integrato. Molte attività, pur collocate in una fase specifica, devono iniziare in anticipo e proseguire per l’intero ciclo di vita del GDU.

I KPI, ad esempio, non vanno definiti solo al momento del monitoraggio: devono essere impostati sin dalla progettazione, per orientare obiettivi, requisiti, scelte tecnologiche e criteri di valutazione.

Lo stesso vale per la privacy, la cybersecurity, la governance dei dati e l’IA: le relative valutazioni devono essere aggiornate ogni volta che cambiano le finalità, i dataset, le tecnologie, i fornitori, i soggetti coinvolti o gli impatti sui cittadini.

Si raccomanda di affiancare al presente Vademecum un cronoprogramma operativo, ad esempio un diagramma di Gantt, che indichi le fasi, le dipendenze, i responsabili, gli atti da produrre, le scadenze e i momenti di verifica. Il cronoprogramma dovrebbe rendere evidenti:

• relazioni tra fasi e attività;
• dipendenze tra adempimenti giuridici, tecnici e amministrativi;
• distribuzione temporale delle attività;
• soggetti responsabili;
• punti di controllo e aggiornamento;
• documenti e atti da produrre.

1.5 Appendice operativa: la cassetta degli attrezzi

L’appendice offre tre strumenti di lavoro per Comuni, reti di città e altri soggetti coinvolti: una checklist iniziale di self-assessment, uno schema minimo di cronoprogramma e un glossario normativo sintetico. Gli strumenti costituiscono una traccia operativa e non sostituiscono le valutazioni specifiche del singolo progetto.

1.5.1 A. Checklist iniziale di self-assessment giuridico

1.5.2 B. Schema minimo di cronoprogramma

1.5.3 C. Glossario normativo sintetico

GDPR - Regolamento (UE) 2016/679 e Codice in materia di protezione dei dati personali (d.lgs. n. 196/2003), come adeguato dal d.lgs. n. 101/2018. Disciplina del trattamento dei dati personali, basi giuridiche, diritti degli interessati, DPIA e decisioni automatizzate.

AI Act - Regolamento (UE) 2024/1689. Classifica i sistemi di IA per livello di rischio, distingue tra provider e deployer e prevede obblighi specifici per i sistemi ad alto rischio, compresa la FRIA quando applicabile.

Data Governance Act e Data Act - Regolamenti (UE) 2022/868 e 2023/2854. Riguardano il riutilizzo dei dati pubblici protetti, la condivisione, la portabilità e l'accesso ai dati in determinati contesti.

NIS2 - Direttiva (UE) 2022/2555, recepita dal d.lgs. n. 138/2024. Rafforza gli obblighi di cybersicurezza per le pubbliche amministrazioni e soggetti essenziali o importanti.

CAD - D.lgs. n. 82/2005. Disciplina dell’amministrazione digitale, interoperabilità, identità digitale, domicilio digitale, dati pubblici e riuso del software.

Algoritmo nella PA - Principi di conoscibilità, non esclusività e non discriminazione affermati dalla giurisprudenza amministrativa e oggi rilevanti anche nella disciplina dei contratti pubblici.

Accessibilità - Legge n. 4/2004, direttiva (UE) 2016/2102, direttiva (UE) 2019/882 e linee guida dell’AgID. Impongono l’accessibilità di siti, app, interfacce e servizi digitali pubblici.